Czy obowiązujące w Unii Europejskiej reguły fiskalne są nadal adekwatne do wyzwań, przed którymi stoją europejskie gospodarki? Jak pogodzić stabilność finansów publicznych z potrzebą inwestycji, transformacji gospodarczej i reagowania na kolejne kryzysy? Odpowiedzi na te pytania poszukują autorzy nowej publikacji Centrum Polityk Publicznych Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.

Publikacja jest efektem ponad półrocznej pracy grupy akademików, analityków i praktyków polityki fiskalnej z Polski, prowadzonej w ramach seminarium zorganizowanego przez Centrum Polityk Publicznych UEK. Jej celem jest nie tylko diagnoza ograniczeń obecnych ram fiskalnych, lecz przede wszystkim sformułowanie postulatów ich zasadniczej reformy oraz spojrzenie na politykę fiskalną z perspektywy makroekonomicznej, finansowej, instytucjonalnej, politycznej i środowiskowej.

Czy dotychczasowe reguły odpowiadają na współczesne wyzwania?

Punktem wyjścia publikacji jest krytyczna analiza obecnego systemu reguł fiskalnych. Autorzy zwracają uwagę m.in. na jego procykliczność, skłonność do ograniczania inwestycji w okresach koniecznych dostosowań fiskalnych, nadmierną złożoność oraz napięcie między technokratycznym nadzorem nad finansami publicznymi a demokratyczną odpowiedzialnością za podejmowane decyzje.

Jednym z zasadniczych problemów jest stosowanie prostych progów deficytu i długu jako uniwersalnej miary kondycji fiskalnej państw o bardzo zróżnicowanych gospodarkach. Zdaniem autorów podejście takie staje się coraz mniej adekwatne w warunkach niestabilnej koniunktury, transformacji energetycznej i klimatycznej, rosnących potrzeb inwestycyjnych oraz zmieniających się warunków finansowania.

Publikacja proponuje zatem przesunięcie akcentu z mechanicznego przestrzegania wskaźników na ocenę jakości i struktury finansów publicznych, odporności gospodarki oraz długookresowej stabilności. Szczególnego znaczenia nabiera przy tym ochrona inwestycji prorozwojowych i transformacyjnych oraz takie projektowanie reguł, aby nie wzmacniały one negatywnych skutków cyklu koniunkturalnego.

O długu publicznym z różnych perspektyw

Na publikację składa się wspólny rozdział programowy oraz siedem rozdziałów autorskich. Ich różnorodność pozwala spojrzeć na problem stabilności fiskalnej znacznie szerzej niż wyłącznie przez pryzmat poziomu długu i deficytu.

Michał Możdżeń podejmuje problem „bezpiecznego długu”, wskazując, że dla oceny jego stabilności istotne znaczenie ma relacja między tempem wzrostu gospodarczego a kosztami obsługi zadłużenia oraz zdolność polityki fiskalnej do stabilizowania aktywności gospodarczej i zatrudnienia.

Iwo Augustyński rozszerza analizę o perspektywę równowagi zewnętrznej i bilansu płatniczego. Pokazuje, że polityka fiskalna może zarówno wzmacniać, jak i ograniczać nierównowagi między państwami, dlatego projektowanie nowych ram fiskalnych powinno być powiązane z szerszą koordynacją polityki makroekonomicznej w UE.

Z kolei Mateusz Urban zwraca uwagę, że o bezpieczeństwie zadłużenia nie przesądza wyłącznie jego relacja do PKB. Istotne są także m.in. struktura wierzycieli, waluta długu, profil jego refinansowania oraz wrażliwość na zmiany stóp procentowych. Ten sam poziom zadłużenia może zatem oznaczać zupełnie inny poziom ryzyka w różnych państwach.

Inwestycje, instytucje i polityczna wykonalność reguł

Ważnym wątkiem publikacji jest wpływ ograniczeń fiskalnych na inwestycje publiczne. Łukasz Czernicki analizuje problem „oszczędności pozornych”, gdy poprawa krótkookresowych wskaźników fiskalnych odbywa się kosztem inwestycji, a w konsekwencji może osłabiać przyszły potencjał gospodarczy. Ochrona inwestycji nie jest więc traktowana jako odstępstwo od odpowiedzialnej polityki fiskalnej, ale jako jeden z warunków jej długookresowej stabilności.

Piotr Arak pokazuje natomiast, że reguły fiskalne nie funkcjonują w politycznej próżni. Na ich skuteczność wpływają cykle wyborcze, konflikty interesów, sposób egzekwowania przepisów oraz możliwość obchodzenia ograniczeń. Nadmierna złożoność systemu może z kolei ograniczać jego przejrzystość i utrudniać społeczną kontrolę nad polityką fiskalną.

Empiryczne spojrzenie na polskie doświadczenia przedstawia Piotr Stanek, badając, w jakim stopniu obowiązujące rozwiązania rzeczywiście stabilizują zadłużenie, a w jakim mogą prowadzić do zachowań procyklicznych lub prób obchodzenia formalnych ograniczeń. Analiza ta dostarcza argumentów na rzecz prostszych i bardziej przejrzystych ram, lepiej dostosowanych do rzeczywistych szoków gospodarczych.

Stabilność fiskalna w czasach transformacji

Publikację zamyka rozdział Macieja Grodzickiego, który umieszcza problem finansów publicznych w kontekście kryzysu klimatycznego i transformacji gospodarczej. Autor wskazuje, że stabilności fiskalnej nie można sprowadzać wyłącznie do utrzymania określonych wartości wskaźników budżetowych. Rezygnacja z koniecznych inwestycji transformacyjnych może bowiem prowadzić w przyszłości do kosztów większych niż te związane z ich dzisiejszym finansowaniem.

W stronę nowych ram polityki fiskalnej

Mimo różnych perspektyw badawczych poszczególne analizy prowadzą do wspólnego wniosku: reguły fiskalne powinny być mniej mechaniczne, bardziej odporne na zmiany koniunktury, skuteczniej chronić inwestycje i szerzej uwzględniać rzeczywiste źródła ryzyka dla stabilności gospodarczej.

Nowe ramy fiskalne powinny zatem umożliwiać odpowiedzialne zarządzanie finansami publicznymi, a równocześnie pozostawiać przestrzeń do prowadzenia polityki odpowiadającej na potrzeby rozwojowe, transformacyjne i społeczne. Wiarygodność fiskalna nie musi bowiem oznaczać rezygnacji z aktywnej polityki gospodarczej – kluczowe jest właściwe zdefiniowanie celów, ryzyk i mechanizmów odpowiedzialności.

Publikacja CPP stanowi głos w debacie o przyszłości europejskiej architektury fiskalnej, ale jest również ważnym punktem odniesienia dla dyskusji o prowadzeniu polityki fiskalnej w Polsce. Autorzy zachęcają zarówno do lektury całości opracowania, jak i poszczególnych rozdziałów, które pozwalają spojrzeć na problem finansów publicznych z odmiennych, uzupełniających się perspektyw.

Monografia dostępna TUTAJ